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美国在中亚的新战略将如何影响该地区能源合作?

2月5日,美国国务院(USstate department)在其官方网站正式发布《美国中亚战略 2019-2025:促进主权和经济繁荣》(United States Strategy for Central Asia 2019-2025:Afdvancing Sovereignty and Economic Prosperity)。美国国务卿蓬佩奥2月3日前脚刚结束对中亚地区的访问,美国国务院后脚便在2月5日发布对该地区的新战略。让人不禁感叹美国务院的工作效率之“高”,“知行合一”,丝毫没有拖泥带水。
 
记得这已经是美国第二次发布其中亚战略了。第一次是在奥巴马执政时期的2015年,时任国务卿克里,罕见地遍访中亚地区哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦“五个斯坦国”,在乌兹别克斯坦名城撒马尔罕与五国外长会晤后,以联合声明形式推出的定期会议机制,即“C5+1”机制(中亚5国+1个美国)。那次克里的访问,算是整个奥巴马执政期间,美国对中亚地区的“最大动作”。奥巴马在台上时,一直因“忽视中亚”而饱受批评。时隔五年,特朗普执政,蓬佩奥出访哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦这两个中亚地区的“核心国家”,召开第二次“C5+1”会议,所到之处,“肆无忌惮”此警示中亚地区领导人要留心中国和俄罗斯的“过度影响”,着实让人有“我胡汉三又回来了!”之感。
 
 
那么,美国中亚新战略文件的主要内容是什么?对本地区地缘政治将产生什么影响?特别是对本地区能源合作将带来何种影响?
 
 
1. 美国中亚新战略主要内容及其背后的地缘政治考量
 
有专家认为,此次美国出台的中亚新战略,主要是为了取代奥巴马执政期间起草的2015版文件。方法与思路上没有革命性的变化,但有一些重要的细微差别。比如,新战略强调,美国目前已将中亚视为一个重要的地缘战略区域。而之前的战略,给人的感觉就是给阿富汗“当配角”,对打通阿富汗、连接南亚的关注比较多。
 
细看2020版的美国中亚新战略,内容总共6页,分为前沿、政策目标和愿景。核心内容主要有:
 
第一,突出“工作亮点”。宣称至前苏联解体后的30年来,我们(美国)在该地区已经直接援助了90亿美元,并通过对世界银行、国际货币基金组织、欧洲复兴开发银行和亚洲开发银行施加影响,间接向中亚提供了500多亿美元的信贷、贷款和技术援助。
 
第二,亮明“关键立场”。即“无论美国在阿富汗的参与程度如何,中亚都是一个对美国国家安全利益至关重要的地缘战略地区。”同时,强调该地区的国内和跨境恐怖主义仍将是主要的安全问题。
 
第三,明确“核心目标”。一共有六点,一是支持和加强中亚各国以及整个地区的主权和独立;二是减少中亚地区的恐怖主义威胁;三是扩大并维持对阿富汗稳定的支持;四是鼓励中亚与阿富汗互联互通;五是推进法治改革和尊重人权;六是促进美国在中亚的投资和发展。
 
第四,勾勒“美好愿景”。诸如:“我们(美国)将努力提升该地区国家经由高加索地区与欧洲、阿富汗和南亚以及全球市场的联系程度。我们将帮助中亚各国增强经济和政治主权,提高抗风险能力,提升它们在共同利益领域的合作意愿和能力。美国在中亚地区的成功参与也将促进美国的国家安全利益,并有助于捍卫美国的国土、公民和海外利益。与中亚五国的密切关系和合作将促进传播美国的价值观,同时平衡地区邻国对中亚各国的影响。”(最后这一句话很直白,直截了当,从一个侧面也可以看出,美国的对外战略是“阳谋”。)
 
关于该战略文件的全部内容,感兴趣的可以直接上美国国务院网站( https://www.state.gov/)查看英文原版,也可以百度查看中文译文。
 
 
在清泉看来,美国中亚新战略实际上说了两方面:一方面,我美国要继续当好“离岸平衡手”,防止任何一个域外大国单方面控制中亚地区。说白了,我必须保持在中亚地区的战略存在,防止中国和俄罗斯在中亚地区做大。顺便说一句,“离岸平衡”是世界霸主们经常采取的对外政策,此前的英国也好,现在的美国也罢,主要就是防止其他国家在某个地区单独做大。中亚是这样,中东更是这样。另一方面,我美国一定要推动中亚与南亚(枢纽是阿富汗)加强联系,阿富汗是我花了血本从2001年一直经营到现在,阿富汗稳定,则我在中亚和南亚地区的控制局面就会稳当。
 
正如中亚问题资深专家,中国现代国际关系研究院许涛研究员所指出的,不论力度、方式、途径怎样调整,美国在中亚先后推行政策的战略目标不外乎这样几个主要方面:一是改变中亚地区的地缘政治结构,将各国从19世纪以来确立的俄罗斯政治版图中剥离出来;二是以所谓“市场经济”和“民主政治”标准,从经济基础到上层建筑彻底改造中亚国家的“后苏联”社会特性;三是在中亚地区防范世界伊斯兰极端势力由南亚、西亚、北非向欧亚大陆的扩散。除了以上三点,清泉认为还有一点就是:改变中亚地区的地缘经济结构,将中亚五国自新世纪以来对中国在经济合作上的过度依赖局面扭转过来。
 
2.“互联互通”?美国的中亚新战略有点“一带一路”
 
细心的人会发现,上述美国中亚新战略中“核心目标”的第四点是“四是鼓励中亚与阿富汗互联互通”(Encourage connectivity between CentralAsia and Afghanistan),这给人以似曾相识之感。中国的“一带一路”倡议,其核心内涵就是“互联互通”(Connectivity)。看来,好的东西大家都看得上。美国老大一方面在千方百计地诋毁打压中国老二提出的“一带一路”倡议,甚至不惜代价构建基于美、日、印、澳的“印太战略”,对冲“一带一路”。另一方面却“虚心地”模仿“一带一路”,搞起了“互联互通”。
 
那美国在中亚和南亚地区的互联互通手段是什么?此次中亚新战略特地提到了两大项目:一是CASA-1000项目,旨在“促进中亚地区对阿富汗和巴基斯坦的电力出口,从而促进中亚经济的发展”;二是青金石走廊(Lapis Lazuli Corridor)建设,旨在“显著改善中亚、阿富汗与欧洲和欧亚大陆的贸易。”
 
这里有必要说说这两个项目。
 
(CASA-1000项目路由示意)
 
CASA-1000项目(喀山-1000输电网项目)实际上是一个电力项目,一直是美国“新丝绸之路战略”实施的“旗舰项目”之一。2011年7月,美国时任国务卿希拉里在出访印度等南亚国家时,正式提出“新丝绸之路战略”,确立了美国在中亚和南亚地区的发展战略,强调要重点推动能源市场、贸易交通、海关与边界效率和人文联系四个方面的合作。而CASA-1000项目正是“新丝绸之路战略”力推的两大跨境能源合作项目之一(另一大跨境能源合作项目就是下面要阐述的TAPI天然气管道项目)。
 
于美国而言,CASA-1000输电网项目是构建中亚-南亚地区电力市场(Central Asia-South Asia RegionalElectricity Market(CASAREM))的重要项目。CASA-1000项目全长750公里,其中阿境内段长560公里,总投资11.7亿美元,主要由世界银行提供资金支持。截至2017年底,美国已推动世界银行向该项目贷款5.3亿美元的贷款,同时,美国向该项目支持1500万美元。
 
该项目上马的背景是:在中亚-南亚地区,印度、巴基斯坦是电力消费大国;阿富汗因战争等原因基础设施或被破坏或严重老化,出现电力短期局面。与此相对的是,吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦拥有丰富的水力资源,而本国电力消费有限,大量的水电资源处于闲置状态。这种资源禀赋的地理差异以及生产国与消费国的分离促进了中亚-南亚地区电力市场北方国家与南方国家间的互补局面的形成。因此,将北方国家(吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦)的剩余电力输送到南方电力短缺国家(印度、巴基斯坦、印度)一直是美国推动中亚—南亚一体化的手段之一。该项目原计划2014年开工建设,2017年正式启动电力进出口,但因为地区安全、融资等因素最终推迟至2016年开工,其中阿富汗境内工程直至2018年初才开工。何时能启动电力出口,目前尚不得知。截至2019年6月,巴基斯坦境内的输电配套工程刚刚开始发标。
 
另一大项目是“青金石走廊”建设项目(Lapis Lazuli Corridor)。该项目有点类似中国古代的“丝绸之路”。走廊之所以以青金石命名,是因为青金石类似丝绸,是古代中亚(2000多年前)向中东、欧洲和北非出口的主要商品之一。青金石走廊路线指从阿富汗—土库曼斯坦—阿塞拜疆—格鲁吉亚—土耳其的陆上和水上路线。在美国的大力支持下,相关各方自2012年就恢复和启用该运输走廊项目进行磋商。项目预算约20亿美元。2018年12月,首次沿青金石走廊路线试运行的运输车队顺利抵达终点土耳其。该车队耗时15天将阿富汗农产品从阿南部运抵土耳其,其间车队于12月17日抵达阿什哈巴德,后经土库曼巴什港通过轮渡横跨里海抵达阿塞拜疆。
 
 
3. 有了美国中亚新战略,“大名鼎鼎”的TAPI天然气跨境管道项目能建成吗?
 
这可能是关注中亚和南亚地区地缘政治及该地区能源合作的人士均想了解的。奇怪的是,此次2020版中亚新战略竟然对TAPI管线项目只字不提。不知是何原因。
 
TAPI管线项目全称“土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度跨境天然气管道项目”,旨在将土库曼的天然气经过阿富汗,输送到巴基斯坦和印度的消费市场上,故也称“跨阿富汗管道项目”。要知道,该项目是希拉里“新丝绸之路战略”力推的另一大“标志性工程”,其地缘政治和地缘经济意义丝毫不亚于前面提到的CASA-1000项目。一旦该管道建成,将实质性改变目前的东北亚、中亚、南亚及俄罗斯的能源地缘政治格局。
 
TAPI管道项目全长1814公里,其中阿富汗境内214公里,设计输送能力330亿方/年,建设成本至少110亿美元,由土、阿、巴、印四国组成联合实体推动建设,其中土库曼是主导方,占85%的股份。原计划2015年底启动建设,2020年底投产运行。曾经,土库曼斯坦中立报以“TAPI天然气管道——国家领袖的战略”为题,回顾了TAPI天然气管道项目的进展“里程碑”:
 
2008年4月,土库曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度四国政府签署了TAPI管道建设框架协议;
 
2008年5月,举办了TAPI国家技术工作组第一次会议;
 
2010年12月,举办了TAPI峰会;
 
2012年5月,土库曼天然气康采恩与印度和巴基斯坦国际公司签署天然气购销合同;
 
2013年7月,土库曼天然气康采恩与阿富汗天然气公司签署天然气购销合同;
 
2014年11月,TAPI Pipeline company Ltd.联合体管理公司成立,商定了投资股份协议方案,明确参与者的各自股份,并将完善后续工作的法律基础;
 
2015年12月,TAPI管道土库曼斯坦境内段开工,确定“Galkynysh加尔克内什(复兴)”气田三期为主要气源;
 
2016年春天,TAPI项目各股东签署投资协议;当年6月,土库曼斯坦总统签发政令,拨款4500余万美元用于TAPI项目的初始阶段融资。
 
2018年2月,TAPI管道阿富汗境内段开工建设,声势浩大,阿富汗总统阿什拉夫加尼(Ashraf Ghani)、土库曼斯坦总统别尔德穆哈梅多夫(Berdymukhamedov)、巴基斯坦总理阿巴西(Abbasi)及印度外交部长艾克巴一同出席了仪式。
 
遗憾的是,2020年已经到来,TAPI除了分别在土库曼和阿富汗分别搞了“形式上的开工”外,管道的影子还没见着。若按照既定的2020年底投产运行计划执行的话,目前至少管道的主体已经完工。
 
 
TAPI管道之所以名声在外,其可以追溯到上世纪90年底中期,当时美国石油巨头之一的优尼科公司(2005年中海油收购该公司未果后,被雪佛龙公司收购)联合其他多家国际合作伙伴,力推这条从土库曼至南亚的“超级天然气管道项目”。该项目一推再推、建设计划一变再变的主要原因有:首先,阿富汗是公认的“火药桶”和全球恐怖主义的“大本营”,2001年美国发动阿富汗战争以来,该国一直处于水深火热之中,就没有消停过,失去在安全上的基本保障,作为商业和民用项目的天然气管道,其建设怎么可能有进展。其次,是该项目的融资问题,至少110亿美元的建设投资,从哪来?指望这几个国家的商业银行贷款?别逗了,土库曼斯坦全国一年的GDP不过400亿美元,阿富汗还不到200亿美元。指望世界银行等机构贷款?那拿什么做担保?再次,印巴长期处于敌对状态,该管道过境巴基斯坦到达印度,总让印度觉得不靠谱,这相当于巴基斯坦手中多了一根“天然气大棒”,关系紧张时,要是掐断对印度的供气,则够印度吃一壶的。另外,再问一个技术性问题,土库曼斯坦的天然气资源够吗?足够到既满足东向对中国的供气、又满足西向对阿富汗的供气?按照现已探明的天然气储量,恐怕不行。
 
总之,阿富汗安全局势、项目融资、印巴关系、气源保障、各方利益分配、各国态度以及工程技术风险等不确定性因素,是TAPI管线直到现在依然是“光打雷不下雨”的主要原因。
 
值得关注的新动向是,这两天的一个重大新闻:2月22日,美国务卿蓬佩奥宣布,美国与阿富汗塔利班预计将于2月底签署和平协议。如果和平协议顺利签署,阿富汗的局势逐渐平静,则TAPI管线加快建设的可能性将大大增强,不排除在2025年前后建成的可能。说到底,阿富汗走向正常化,扫除了该管道建设的最大障碍。而且,据相关管道专家透露,该管道在经济上是可行的,天然气通过该管道输送到巴基斯坦或印度,其价格将比印巴两国目前进口的海上LNG要便宜至少1/3左右。而这于印巴两国而言,是个巨大诱惑。
 
 
最后,回到美国中亚新战略本身上来,该战略往好处说,旨在促进中亚地区的发展和安全环境的好转;往坏处说,旨在限制俄罗斯和中国在中亚的影响力。
 
自19世纪以来,中亚地区就是苏俄的势力范围。苏联解体后,俄罗斯在对该地区除了在安全上继续保持较强的影响力外,其他方面日趋式微。近30年来,由于中国的快速发展,带动了周边地区一同发展,特别与中亚地区的经济合作十分密集,目前是五个斯坦国最大的投资来源地和贸易伙伴。中亚地区有很多本地人对此也很坦率:“发财致富靠中国、安身立命靠俄罗斯”。对此,美国作为全球唯一超级大国和“离岸平衡手”,看在眼里、急在心里。相继出台了不同形式的“中亚战略”。从中亚国家独立之初的“和平伙伴关系计划”到“9·11”事件后的直接军事力量进入,此后又有“大中亚伙伴关系计划”、“新丝绸之路战略”等不同形式和方案的出台,以及2015年和2020年的“中亚战略”。
 
而中亚地区的五个斯坦国则乐见美俄中三国“争先恐后”加大对该地区的投入。中亚各国已将“平衡外交”运用得越来越成熟。经过近30年的调试与磨合,中亚各国基本形成了与大国打交道的平衡外交思路:积极与国际社会及世界各国发展建设性关系,对有兴趣在中亚地区开展经济、人文合作的国家基本持开放态度,但并不希望任何一种超级权力在中亚地区形成支配性影响。
 
(本文部分内容和管道参考了美国国务院网站、阿富汗能矿部网站、中国商务部网站,以及“丝路观察”等公众号。原创不易,转载或引用请先联系“清泉能源”。)



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